Surgimiento Y Evolución De Un Derecho
Especial Aplicable A La Administración Pública.
En el siguiente artículo, trato de presentar una pequeña síntesis histórica con los puntos mas relevantes de la evolución del Derecho Administrativo como rama independiente perteneciente a la familia del Derecho Público; y un particular análisis al caso jurídico mexicano.
1. Aparición
Del Derecho Administrativo.
Es en Francia donde hace su
aparición el derecho administrativo. Debemos distinguir entre justicia delegada
que es la jurisdicción ordinaria y la justicia retenida que es derecho administrativo.
La separación de poderes se da con la ley del 16-24 de agosto de 1790. Con la
ordenanza del 1º de junio de 1828 se establece la división de tribunales
judiciales y autoridad administrativa.
2. Aparición
de la ciencia del derecho administrativo.
Es de reciente aparición, con
la obra de Eduardo Laferrière “Traité de la jurisprudence administrative et des
recours contentieux”, publicada en 1886. Aunque el primer libro de derecho
administrativo fue escrito por el italiano Gian Domenico Romagnosi “Principi
fundamentali del diritto amministrativo onde tesserne le instituzione”,
publicado en 1814.
3. La
ciencia del derecho administrativo en México.
La evolución doctrinaria en
México pasa revista a la obra de Teodosio Lares, Gabino Fraga entre muchos
otros no menos importantes. La enseñanza en las escuelas de derecho
administrativo varia dependiendo del plan de estudios.
4. Evolución
del derecho administrativo mexicano.
Surge desde el inicio de su
independencia. La constitución de 1824 dispuso la coexistencia de dos esferas
de gobierno y administración: la federal y la de los estados; se da la
secularización de la educación, la figura de la expropiación forzosa. La constitución
de 1836 en que el estado mexicano se convirtió en unitario. La constitución de
1857 en la que la forma federal de estado fue restablecida, se hace distinción
de sanciones penales y administrativas, se establecen las bases para la
distribución de competencias, se regula el gasto publico; comprende las
aportaciones de Juárez como la ley de Nacionalización de Bienes Eclesiásticos,
la dictadura de Porfirio Díaz donde se da un retroceso del estado frete a los
particulares.
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Originalmente en la constitución de 1917 teníamos:
Con la constitución de 1917 se
crearon los departamentos administrativos como el de marina, del trabajo,
agrario, turismo y pesca. Posteriormente se adopta el esquema de la descentralización
administrativa. De su texto original, tenemos los artículos: el 3º adopto la
educación laica, el 16 relativo a las visitas domiciliarias a cargo de
autoridades administrativas, el 21 establece las infracciones de los
reglamentos gubernativos y de policía; el 21 comprende la expropiación, el
patrimonio nacional, el dominio publico, el servicio publico, la concesión
administrativa, el reparto agrario y tenencia de la tierra; el 28 reserva al
estado las áreas estratégicas como telégrafos y acuñación de moneda, el 89 da
al presidente la facultad reglamentaria, los artículos 90 y 92 dan la
estructura organizacional del poder ejecutivo federal, el 115 erigió al
municipio libre, el 124 las facultades residuales de los estados, el 126 el
ejercicio del gasto publico, el 127 la remuneración de los servidores públicos
y el 134 referente al contrato de obra publica.
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Reformas constitucionales a la CPEUM 1917:
El 3 contemplaba la educación
socialista, gratuita, la autonomía universitaria; el 25 precisa el modelo
económico del estado mexicano que es mixto, el 26 establece las bases
normativas de la planeación estatal, el 27 reformado en dieciséis ocasiones
contempla el fraccionamiento de latifundios, concesiones en materia de
petróleo, amparo en materia agraria, el dominio del estado sobre la plataforma
continental, la zona económica exclusiva, las asociaciones religiosas pueden
adquirir bienes para sus fines; el 28 con la estatización de la banca, se
convirtió el banco central en un órgano autónomo, transferencia de
comunicaciones vía satélite, el 90 regula las entidades paraestatales así como
la bifurcación de la administración publica en centralizada y paraestatal, el
93 faculta a las cámaras para poder citar a jefes de departamentos administrativos,
investigar a las entidades paraestatales, citar al procurador general de la
republica; el 108 considero como servidores públicos a los funcionarios,
empleados de la administración publica en sus respectivas jurisdicciones; el
110 marca una ampliación de los sujetos a juicio político, el 113 prevé las
sanciones administrativas, además obliga a expedir leyes sobre
responsabilidades administrativas, también la responsabilidad objetiva y
directa del estado para con los particulares; el 115 fortalece la autonomía
administrativa y financiera del municipio, reconoce al municipio como una
instancia del gobierno; el 122 sienta las normas básicas para el gobierno y la
administración publica del DF, legislar en su ámbito local; el 123 que en 1960
se le adiciona el apartado B, conforme al cual el congreso de la unión debería
de expedir leyes del trabajo; el 134 ahora establece la licitación publica no
solo de contratos de obra publica, sino también, las adquisiciones,
arrendamientos y enajenaciones.
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Legislación federal relativa a la estructura y
organización de la administración publica.
En el porfiriano en secretarias
de estado y el departamento administrativo. En la tercera década del siglo XX
en la centralizada y descentralizada.
Las leyes orgánicas de las secretarias de estado de abril,
diciembre 1917 y 1934.
Las leyes de secretarias y departamentos de estado; la primera la
de 1935 con ocho secretarias, la segunda ley publicada en 1939 con nueve
secretarias, la tercera ley de 1946 con quince secretarias, la cuarta ley de
1958 con diecisiete secretarías.
La ley orgánica de la administración pública federal de 29 de
diciembre de 1976, en ella se dispuso, la bifurcación de la administración
publica en centralizada y paraestatal, explica al fideicomiso público. Las
secretarias de estado existentes en la actualidad son la de gobernación,
relaciones exteriores, defensa nacional, marina, seguridad publica, hacienda y
crédito publico, desarrollo social, medio ambiente y recursos naturales,
energía, economía, de agricultura ganadería desarrollo rural pesca y
alimentación, comunicaciones y transportes, educación publica, salud, trabajo y
previsión social, función publica, reforma agraria, turismo.
Leyes para el control de organismos descentralizados y de participación
estatal; la primera de 1947 que excluyo expresamente del control
administrativo a las instituciones docentes y culturales, además cofunde entre
organismo descentralizado con la empresa de participación social. La segunda
ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos
descentralizados y empresas de participación estatal de 1966, no correspondía a
su denominación, dado el elevado porcentaje de organismo descentralizados y
empresas de participación estatal a los que no les resultaba aplicable, ya por
tratarse de instituciones docentes o culturales, o de crédito, seguros o
fianzas, bien por estar su capital controlado por algunas de las ultimas
mencionadas; lo mas trascendental la figura de la obligación de los organismos
y empresas comprendidos dentro del presupuesto de egresos de la federación de
concentrar en la tesorería de la federación. La tercera ley de 1970 trato lo
referido a los organismos descentralizados y empresas de participación estatal,
fideicomisos y empresas de participación estatal minoritaria.
Ley federal de las entidades paraestatales, reglamentaria del artículo
90 CPEUM, publicada en 1986 cuyo objeto consiste regular la organización,
funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración
publica federal.
La ley reglamentaria del servicio publico de banca y crédito,
publicada en 1982 a consecuencia de la estatización de la banca; actualmente
abrogada.
Ley de instituciones de crédito, para regular el servicio de banca
y crédito, el cual solo puede ser prestado por instituciones de banca de
desarrollo y por instituciones de banca múltiple.
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Legislación federal sobre bienes y recursos de
la nación.
Los bienes inmuebles de la
federación se regularon por:
Primera ley general de bienes nacionales, de 1942considera los bienes
de dominio publico en su articulo 2.
Segunda ley general de bienes nacionales, de 1969.
Tercera ley general de bienes nacionales, de 1982, cuenta con un
catalogo amplio de los bienes de dominio publico y del dominio privado.
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Legislación relativa al funcionamiento y
procedimientos de la administración publica.
Entre mas se incremente la
intervención del estado en materia económica así aumentara su regulación:
Ley orgánica del presupuesto de egresos de la federación, de 1935.
Ley del servicio de inspección fiscal, de 1936 se encargo vigilar
por el examen de la actuación administrativa, la correcta gestión y manejo de
intereses fiscales del gobierno federal.
Leyes anuales de ingresos de la federación, regulan el ingreso
anual de la federación por el cobro y recaudación de los impuestos, derechos,
productos, aprovechamientos y cualquier otro concepto. La de 1935, 1945,1955
hacían mínima referencia a organismos descentralizados y empresas de
participación estatal. Las sucesivas de la década de los sesenta, establecen
una minuciosa regulación de los ingresos de las paraestatales.
Leyes de inspección de adquisiciones y obras públicas, creadas con
la intención de perfeccionar la actuación de la administración pública. La
primera ley de 1965 excluyo los fideicomisos del gobierno federal, las
instituciones nacionales de crédito, las de seguros y fianzas. La segunda ley
de 1972 amplia su aplicación a las que la ley de 1965 había excluido. Ley de
inspección de adquisiciones, arrendamientos y almacenes de la administración
publica federal de 1979 cuya aplicación se encomendó a la secretaria de
comercio pero su vigencia fue menor que sexenal. La ley de adquisiciones,
arrendamientos y prestación de servicios relacionados con bienes muebles de
1985. Ley de inspección de contratos y obras publicas de 1966 tuvo vigencia de
15 años para ser abrogada por la ley de obras publicas de 1980; encontramos en
esta las normas de contratación y ejecución de la obra publica a cargo de la
administración publica federal, DF y territorios federales, entidades
paraestatales, además de contar con mecanismos de control conferidos a las
secretarias: a) competencia de la secretaria de hacienda y crédito publico, b)
competencia de la secretaria de obras publicas, c) competencia de la secretaria
de la presidencia, d) competencia de la secretaria del patrimonio nacional. La
ley de obras publicas de 1980, vigente hasta 1993; su objeto era regular el
gasto y las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestarían,
ejecución, conservación, demolición y control de la obra publica realizada por
la administración publica federal; sus mecanismo de interpretación, control y
vigilancia estaba encomendada a las a) secretarias de programación y
presupuesto y b) de la contraloría general de la federación. La ley de
adquisiciones y obras públicas de 1993 es loable en el sentido que en este
ordenamiento encontramos una regulación jurídica de la mayoría de los contratos
típicos administrativos que celebra la administración pública federal en aras
de la seguridad jurídica; lamentablemente la ley no fue aplicable a los poderes
legislativo y judicial.
Leyes gemelas de adquisiciones y obras publicas, publicadas el 4 de
enero de 2000, la ley de adquisiciones, arrendamientos y servicios del sector publico
y la ley de obras publicas y servicios relacionados con ,as mismas,
sustituyeron a la ley de adquisiciones y obras publicas. Es importante destacar
que en lo esencial, estas leyes gemelas continuaron con los preceptos de la ley
abrogada; otra nota importante es el largo tiempo que tardo el ejecutivo para
promulgar los reglamentos respectivos, hasta el 20 de agosto de 2000.
Otros ordenamientos legales federales, v.gr. ley de planeación, ley
general de deuda pública, ley de presupuesto, contabilidad y gasto público
federal, ley general de asentamientos humanos, ley del seguro social, ley del
ISSSTE etc.
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El ordenamiento jurídico de las entidades
federativas y el derecho administrativo.
Es abundante el ordenamiento
jurídico de cada una de las entidades federativas en materia administrativa,
teniendo su base en la CPEUM.
